【摘要】2023年11月8日国务院转发政府与社会资本合作新机制，就政府与社会资本合作机制进一步规范发展、阳光运行。自2014年始在基建领域实施的政府与社会资本合作模式，缓解了政府提供公共产品服务的压力，经过多年积累，形成了巨量的实物资产；新机制颁布，未来一段时间，地方政府的基础设施增量，将受到严格约束而趋于下降。同时，《政府投资条例》对政府投资决策、实施等进行规范，新机制可能影响政府与社会资本合作模式投融建营方式的变革，本文旨在为新机制模式下融资环节进行探讨。
【关键词】新机制；投融建营模式；金融债权防范建议；投融建营展望
政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，简称“PPP”）自2014年推行实施以来已近十年时间，对改善我国公共服务、拉动有效投资起到了重要作用，PPP模式展现出了蓬勃的生命力，并对我国基础设施建设起到了积极促进作用，2016年至2017年纳入项目库的PPP项目数量和投资金额呈快速增长趋势。为了防控地方债务风险，确保财政可持续性，财政部将PPP支出责任纳入监控体系，严控财政承受能力10%的红线，即每一年度地方PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，对占比7%至10%的地区进行风险提示，对超过10%的地区暂停新PPP项目入库。2018年至2019年，入库项目数量和投资金额出现下降，2020年以来呈小幅增长趋势，增速明显放缓。截至2022年年末，全国已落地PPP项目1.4万个，投资总额20.9万亿元。
目前PPP项目主要分为三类，政府付费类、可行性缺口补助类和使用者付费类。截至2023年2月，三类项目总投资额占比分别为20%、67%和13%。
实践中也存在一系列问题。2023年6月26日，审计署发布《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其中对PPP项目审计监督情况进行审计，暴露主要问题有，一是，入库环节审核不严；二是履约环节不够诚信；三是，建设环节不当推责揽责。2022年6月底，有151个项目进展缓慢，停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿，10个地区违规建设10个会议场馆和景观工程，涉及投资计划75.66亿元。
2023年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）（简称《PPP新机制》），成为PPP项目新的指导方向，标志着我国政府和社会资本合作（PPP）发展走向新的里程碑。
所谓政府与社会资本合作新机制是指，充分发挥市场机制作用，以特许经营模式，拓宽民间投资空间，遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，规范实施政府和社会资本合作，确保规范发展、阳光运行。新机制领域应限定于有经营性收益的项目，大致包含交通、公用事业、生态保护和环境治理、社会服务、新基建及盘活改建项目等。
（一）新机制下PPP项目的具体实施方式
旧PPP项目回报机制包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种，实践中政府付费和可行性缺口补助PPP项目占较大比例，进一步增加了政府财政支出压力。在旧机制指导下，经过多年的大规模基础设施投资，地方政府及融资平台积累了较大规模的存量债务，同时存在民间资本参与基础设施建设的积极性不高等问题[1]，因此，《PPP新机制》强调充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，要求新PPP项目仅聚焦使用者付费项目。使用者付费是指由政府以合同的形式授予公共产品投资人，投资人向使用者提供公共产品，使用者根据用量向投资人支付使用费[2]，这对项目类型和品质提出了新的要求。
在我国以往项目投融资实践中，并无官方文件来明确界定特许经营与PPP之间的关系，使得我国政府和社会资本合作与特许经营模式各成体系、各有规则，二者之间的关系模糊不清，关于特许经营与PPP关系的争论一直不休。《PPP新机制》将PPP与特许经营合二为一，明确规定新PPP项目应全部采用特许经营模式实施，采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式[3]。
经过多年实践探索，PPP模式在我国已经初步成熟，政府与社会资本间合作的具体方式也在实践中不断升级、更新，以匹配不同项目的实际需求：
建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。
转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式，合同期限一般为20-30年。
建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
建设-拥有-运营-移交（Build-Own-Operate-Transfer，BOOT)是在BOT模式基础上，项目建成后，在规定的期限内社会资本和项目公司拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。
设计-建设-融资-运营-移交（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，DBFOT）指由社会资本方或项目公司负责项目的设计和施工建设，并且负责项目的融资建设及开发运营，再由政府方根据项目的可用性以及运营绩效考核标准进行购买的模式。
（二）新机制下PPP模式的融资方式
在典型的PPP项目中，政府和一家或多家社会资本作为项目公司的股东投入资本金，资本金一般占项目总投资的20-30%，另外70-80%资金则通过融资方式。
在《PPP新机制》提高民营企业参与度的倡导下，基于过去几年投资PPP失败案例较多、民营企业的兴趣和信心较低的历史背景，结合PPP项目投入资金量巨大的客观情况，《PPP新机制》下项目的融资环节应当如何创新以满足PPP发展要求值得思考。由于PPP涉及政府和广泛的公众，这就使得PPP项目的融资不是简单地从银行贷款，其涉及很多问题，与法律体系、合同体系、信用体系、能力建设等密切相关，大致梳理适合新机制项下投融资模式如下：
1.贷款融资
银行向有固定资产建设、购置、改造及相应配套设施资金需求的各类法人及其他组织发放的用于基本建设项目的固定资产购置和建造的中长期贷款，适用于投资金额较大、项目建设期及投资回收期较长、项目收益稳定的项目。
PPP项目贷款来自商业银行与政策性银行，PPP项目作为由政府主导、社会资本参与的政企合作模式，具有较强的政策属性，其初衷主要是为了弥补地方财政资金的不足，通过特许经营权等方式吸引社会资本参与基础设施建设。开发性、政策性金融作为财政性资金的有益补充，其服务国家战略、促进地方经济社会发展的职能定位，因此应鼓励政策性银行加大对PPP项目的贷款支持力度，在放贷门槛、贷款利率方面给予适当优惠。
2.保理融资
保理合同在《民法典》761条有明确的定义，“保理合同是应收账款债权人将现有的或者将有的应收账款转让给保理人，保理人提供资金融通、应收账款管理或者催收、应收账款债务人付款担保等服务的合同。”
保理融资是指保理商买入基于贸易和服务形成的应收账款的业务，服务内容包括催收、管理、担保和融资等。保理融资用于PPP项目时，整个过程为，PPP项目公司将其在贸易和服务中形成的应收账款出售给商业银行，由商业银行拥有债权，并负责催收，此时PPP项目公司通过保理业务融资。
3.企业债券
根据国务院《企业债券管理条例》，企业债券指境内具有法人资格的企业，依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券。企业债一般是由中央政府部门所属机构、国有独资企业或国有控股企业发行，最终由监管机构核准。
2020年3月1日《证券法》实施之前，企业债是审核制，需经过省级和国家发改委两轮严格审核。具体审批程序为发行人上报债券发行材料，由省发改委审批，最后转报国家发改委审批。
2020年3月1日《证券法》实施之后，公开发行企业债开始实施注册制。国家发改委发布《关于企业债券发行实行注册制有关事项的通知》（发改财金[2020]298号）明确宣布：中央国债登记结算有限责任公司为受理机构，中央国债登记结算有限责任公司、中国银行间市场交易商协会为审核机构。具体申报流程为：发行人向省发改委上报债券发行材料-省发改委出具专项意见，落实监督责任-中债登受理-中债登、交易商协会进行预审核-报国家发改委注册。2023年3月7日，企业债券发行审核职责从发改委划转到证监会。
4.公司债券
根据《中华人民共和国公司法》第194条的规定，公司债券，是指公司发行的约定按期还本付息的有价证券。公司发行公司债券应当符合《中华人民共和国证券法》规定的发行条件。
PPP项目以发行公司债券方式融资的，通常以项目公司为发行主体，债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的企业债券。
5.政府专项债券
专项债是省级（省、自治区、直辖市）政府作为发行主体，在全国人大或其常委会批准的专项债务限额（余额限额和当年新增限额）内，发行的有偿还计划和稳定偿还资金来源的地方政府债券，债券发行后的资金用于公益性资本支出而不是经常性支出。专项债的制度起源于《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文，后经财政部《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）、《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）以及土地储备专项债券、收费公路专项债券等制度逐渐成型和完善。
PPP项目与政府专项债在适用对象上存在相同点，即交通、农业、水利等公共设施，这也是政府专项债作为PPP项目融资途径的基础。财金函〔2020〕第64号文件指出：“研究推进PPP与专项债融合，有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势，解决PPP‘项目等资金’和专项债‘资金等项目’的问题，对于提高项目投资运营效率、助力稳投资，具有积极意义。”
6.资产支持证券
基础设施资产支持证券是指依据《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》等有关规定，以基础设施项目产生的现金流为偿付来源，以基础设施资产支持专项计划为载体，向投资者发行的代表基础设施财产或财产权益份额的有价证券。基础设施包括仓储物流，收费公路、机场港口等交通设施，水电气热等市政设施，百货商场、购物中心、农贸市场等消费基础设施，污染治理、信息网络、产业园区、保障性租赁住房、清洁能源等符合国家重大战略、发展规划、产业政策、投资管理法规等相关要求的其他基础设施。
资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一，对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。从2016年12月至今，PPP资产证券化已得到国务院办公厅、国家发改委、财政部、证监会，上交所等各部门的政策支持。PPP项目资产支持计划由证券公司、基金管理公司子公司作为管理人，通过设立资产支持专项计划开展资产证券化业务，以PPP项目收益权、PPP项目资产、PPP项目公司股权等为基础资产或基础资产现金流来源所发行的资产支持证券。
7.公开募集基础设施证券投资基金
根据《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》第五十条，我国公开募集基础设施证券投资基金(以下简称基础设施公募REITs)是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。按照规定，我国基础设施公募REITs在证券交易所上市交易。
基础设施公募REITs中80%以上基金资产投资于基础设施资产支持证券，并 持有其全部份额，基金通过基础设施资产支持证券持有基础设施项目公司全部股权，基金管理人主动运营管理基础设施项目，以获取基础设施项目租金、收费等稳定现金流。
按照ppp协议，项目融资由社会资本或者项目公司负责。其中参与方应在合同中做好各自的分内工作，大致包含有：
（1）社会资本或项目公司承担融资方案设计、机构接洽、融资条款谈判、合同签订和融资合同履行等工作。
（2）财政部门和实施机构共同做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
（3）如果融资期间遇到系统性金融风险或不可抗力，政府、社会资本或者项目公司可以根据合同约定协商修订合同中相关条款。
（4）当项目出现重大风险或者财务风险，威胁侵害债权人利益时，债权人可依据直接介入条款，要求社会资本或者项目公司改善管理，避免PPP项目持续恶化威胁债权本金及附属权益。
作为金融债权人，如何要求社会资本或项目公司改善管理，大致建议如下：
首先，核定工程范围及成本不超概。PPP项目社会资本方采取“两标并一标”招标阶段估算与施工阶段的投资就会失去控制，若因管理不善，导致无形损失巨大，增加了建造成本，金融债权人要借助第三方机构对概算的真实性进行把关，根据《总承包管理办法》第16条规定：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”
其次，充分运用EPC或者BD模式，重视工程版块“发包人要求”，做到投资工程造价、工期、质量可控。就新建、改建、扩建项目，社会资本一般采取总承包模式，实现投资、工期、质量可控，发包人要求深度和真实性决定项目工期、质量、价款是否可控。但是由于参与各方对总承包认识不够全面，工程总承包和施工总承包管理思维在实际项目履约中交织，管理思维难达成一致，也是导致工程成本超概、工期不可控、质量难保障囚徒式困境。《政府投资条例》第9条第2款规定：“项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责”；鉴于此，金融债权人在融资阶段不得不关注发包人要求真实性以及责任分担机制。
再次，根据新公司法保障金融债权人利益。根据新修订《公司法》第191条之规定：“董事、高级管理人员执行职务，给他人造成损害，公司应当承担赔偿责任；董事和高级管理人员存在重大或者过失的，也应当承担赔偿责任。”当社会资本或项目公司出现流动性危机，未达到破产触发边界，金融债权如何保护，大致建议是：
（1）关注建设工程价款优先权范围。
（2）由于项目公司本身成立时间短、信用等级较低，金融债权对信贷审核合规审查要件缺失，项目可融性风险较高风险防范。
（3）合理利用公司董事、高级管理人员职务行为的侵害赔偿制度，保护金融债权人利益。
《PPP新机制》有望通过“正本清源”来真正推动PPP项目的规范发展，阳光运行，助力PPP模式迈入高质量发展新阶段，上文所述PPP项目具体实施方式与融资方式皆为新机制下PPP项目发展的路径选择。倡导“做好融资支持”的《PPP新机制》的发布对于以交通、农业、市政、环境保护等公共服务为舞台的PPP项目解决实践中融资难题具有积极意义。
（一）保障性住房建设
以保障性住房建设为例，日前举行的中央经济工作会议强调，加快推进保障性住房建设、“平急两用”的公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”，然而针对保障性住房由谁来建设、建设资金从何而来等问题还未有相关政策出台。由于保障性住房的“保障”性质，资金供给的主要渠道是政府拨款、土地出让金和银行贷款，造成了财政压力大、系统性风险较高等不良后果。近日，国家开发银行福建省分行实现双龙新居保障性住房项目合同签订2.02亿元并发放首笔贷款1000万元，此外，大部分城市已按要求报送了明年的建设计划和建设项目，针对保障性住房领域如此庞大的资金需求，创新保障性住房建设融资方式、减少政府资金缺口迫在眉睫。保障性住房建设作为完善住房制度和供应体系、重构市场和保障关系的重大改革的重点，其公益性、长期收益性是PPP项目模式的土壤，为推进保障性住房建设，《PPP新机制》引导下PPP模式的运用可引导私人资本参与保障性住房的建设与运营，拓宽保障性住房建设资金供给渠道，同时市场化的运作也可提高项目建设效率和运营水平。
（二）水利工程建设
水利工程作为基础设施和公用事业领域的特许经营活动,在《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》（水规计〔2022〕239号）中提出，“（九）分类选择合作模式。针对水利项目公益性强、投资规模大、建设周期长、投资回报率低的特点，结合项目实际情况，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，灵活采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）、移交—运营—移交（TOT）等模式推进水利基础设施建设运营”，体现出水利工程与PPP项目融合的政策导向。
因水利项目具有公益性强、投资规模大、建设周期长、投资回报率低的特点，常常遭遇投融资“堵点”，为实现新阶段水利高质量发展目标任务，需深化水利投融资体制机制改革。水利部已明确2023年要确保全年水利建设完成投资超过2022年水平，积极吸引社会资本参与水利建设，进一步拓宽投融资渠道，是各级水利部门当前要重点做好的工作之一。《PPP新机制》以确保PPP规范发展、阳光运行为总体要求，新机制下PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，更多地吸引社会资本参与水利建设，多渠道筹集建设资金，满足大规模水利建设的资金需求，因此促进水利部门利用PPP新机制，有利于推进水利PPP项目更好更快发展，为大规模水利建设开展提供资金保障，未来金融支持水利项目是未来重要领域之一。
新机制下PPP项目聚焦使用者付费，回归政企合作本源，优选民营企业参与，为基建领域引入社会资本，注入市场活力，缓解政府财政压力有积极意义。新机制下，PPP项目的实施方式进一步更新，以匹配不同项目需求，在项目资金来源方面，PPP项目的融资工具更加多元化，项目融资渠道进一步拓宽,在新机制下PPP项目较高的市场化程度或能在一定程度上化解基建领域融资难题。与此同时，市场化带来的金融风险使得金融债权人对PPP项目及其社会资本监管也需相应提升。
何 鑫
建纬成都不动产金融业务部副部长
成都市武侯区优秀律师、四川省律师协会民商事专业委员会特邀委员、成都市律师协会专业指导委员会委员、四川省财政厅PPP中心法律专家、四川省自然资源厅成片征收评审专家、成渝双城经济圈法治研究会副秘书长、一带一路商事调解中心调解员。
何鑫律师，毕业于西南政法大学，从事律师工作十余年，执业领域：金融债权清收和处置、建设工程争议解决、国有企业合规治理、专项债/EPC项目融资等领域。曾为某央企10亿规模的ABS提供全过程法律服务，具有律师和基金执业资格。撰写发表《政府与社会资本合作（PPP）项目社会资本方中标后转执行阶段能否退出联合体》《PPP项目建设阶段法律风险防范建议》等专业文章。
刘 田浩月
建纬成都何鑫律师团队实习生
四川省社会科学院法律（法学）研究生在读，研究方向为金融法。
热爱法律事业，在校期间积极参加法学课题研究，同时广泛参与在法院、企业、律所实习工作，将法学理论与实践相结合，对未来投身法律事业充满热情。
[1] 王秀云,王力,叶其楚:我国基础设施投融资体制机制创新研究——基于高质量发展视角,中央财经大学学报,2021(12),25-33
[2] 付大学:PPP模式下使用者付费公共产品定价的法律重构,郑州大学学报(哲学社会科学版),2016(2)40-43
[3] 《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》
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