行政法规《保障农民工工资支付条例》能不能作为法院审理劳动报酬纠纷案件的法律依据？

引言

问题的提出   

2025年11月23日最高人民法院起草的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》第八条第二款规定，“工程建设项目涉及借用资质、转包或者违法分包，参与工程建设的农民工依照《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条规定请求建设单位、施工总承包单位、分包单位等支付拖欠工资的，人民法院依法予以支持。”这意味着，最高法院又要突破合同相对性，将行政法规《保障农民工工资支付条例》直接作为法院审理农民工劳动报酬案件的法律依据。

司法实践

司法实践中，法院早已这样操作。 《保障农民工工资支付条例》施行以来，可搜索出的法院直接根据《条例》裁判的案例数量为50660个，其中参考案例3个、典型案例14个；按照法院层级来看，最高院4个、高级人民法院813个。

今年上半年我们律师团队代理了一起农民工追索劳动报酬案件，案情简述如下：

施工总包企业A公司将某项目的劳务分包给劳务B公司，劳务B公司转包给张三，张三将部分劳务分包给包工头李四，包工头李四找了几个民工进行施工。项目工程款的支付流程是项目建设单位支付给A公司、A公司支付给B公司、B公司支付给张三、张三支付给李四、李四再支付给干活的农民工。农民工没有拿到劳动报酬，遂以《保障农民工工资支付条例》作为请求权基础起诉了李四、张三、劳务B公司、施工企业A公司和项目建设单位。

一审法院在查明上述事实后，直接根据《保障农民工工资支付条例》第十八和第三十条的规定，判决：李四向农民工支付欠付的劳务报酬；张三、B公司和A公司仍有向农民工清偿劳务报酬的义务，清偿后有权向李四追偿。二审法院维持一审判决，现判决已生效并执行。

分析论证

现在我们需要讨论，行政法规《保障农民工工资支付条例》能不能作为法院审理劳动报酬纠纷案件的法律依据？

一、首先我们来看《保障农民工工资支付条例》及其第二十九条、第三十条、第三十六条和第三十七条规定内容是什么？

《保障农民工工资支付条例》（下称《条例》）于2019年12月4日国务院第73次常务会议通过，自2020年5月1日起施行。

《条例》第四章“工程建设领域特别规定”中的第二十九条第二款规定“因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。”第三十条规定：“ 分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。 工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”第三十六条规定“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。 施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。” 第三十七条规定“工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。”

《条例》的上述规定明确：分包单位对其招用的农民工工资承担直接支付责任；建设单位对拖欠的农民工工资承担有条件地先行清偿责任；施工总承包企业对拖欠的农民工工资承担无条件地先行清偿责任。

根据《条例》规定，被欠薪的农民工可以直接向人力资源社会保障行政部门投诉，要求人力资源社会保障行政部门责令《条例》规定的工资支付义务人分包单位、工资垫付义务人施工总承包企业或建设单位，向农民工支付或垫付欠薪工资。支付义务人不支付或垫付义务人不履行垫付义务的，人力资源社会保障行政部门可以申请法院强制执行。人力资源社会保障行政部门还可以通过媒体公开曝光、失信联合惩戒，通过限制招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先等方式给义务单位施加压力。

二、通过向行政机关投诉和救济省时省钱省力，为什么农民工还是要到法院起诉被拖欠的民工工资？

在多层转分包情况下，特别是在通知不到欠薪农民工的直接雇主的情况下，与农民工没有合同关系的垫付责任人（如建设单位、施工总承包单位）几乎无法核实前来主张权利的“农民工”是否实际在案涉工地提供劳务、劳务提供的具体范围、期限及工资标准，更难以核实“农民工”单方主张的欠薪金额之真实性与准确性，不愿意承担垫付义务。人力资源社会保障行政部门在未查清欠薪事实的情况下，不敢贸然对条例规定的垫付单位下达支付令，在双方达不成一致意见时，往往让农民工直接到法院起诉，把难题推给法院。

三、《保障农民工工资支付条例》是不是《民法典》第四百六十五条规定的可以突破合同相对性的“法律”？

《民法典》第四百六十五条规定“依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。”根据该规定，突破合同相对性必须有“法律”的规定，这里的“法律”是不是仅指全国人大或全国人大常委颁布的狭义的“法律”？

根据《立法法》第九十九条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。”的规定来看，能否定“法律”的，只能是同等效力的“法律”，不可能是效力低于“法律”的“行政法规、地方性法规和规章”。

因此，《民法典》第四百六十五条规定中的“法律”应是狭义的“法律”。如《消费者权益保护法》、《保险法》、《信托法》等特别法及《民法典》中关于突破合同相对性的规定。例如《民法典》第725条规定的“买卖不破租赁”规则，即使租赁物所有权发生变动，原租赁合同对新的所有权人依然有效。

因此《保障农民工工资支付条例》作为行政法规，其规定的垫付责任属于行政监管措施，不能对抗《民法典》第四百六十五条规定，直接作为民事诉讼案件的请求权基础及法院裁判的依据。若允许以该行政法规直接突破《民法典》规定的合同相对性，要求非合同当事人的第三方向农民工承担工资支付责任，本质是行政法对民事法律关系的不当干预。

四、关于农民工劳动报酬问题已在2025年9月1日生效的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》中得到解决。

《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》第一条规定“具备合法经营资格的承包人将承包业务转包或者分包给不具备合法经营资格的组织或者个人，该组织或者个人招用的劳动者请求确认承包人为承担用工主体责任单位，承担支付劳动报酬、认定工伤后的工伤保险待遇等责任的，人民法院依法予以支持。 ”第二条规定“ 不具备合法经营资格的组织或者个人挂靠具备合法经营资格的单位对外经营，该组织或者个人招用的劳动者请求确认被挂靠单位为承担用工主体责任单位，承担支付劳动报酬、认定工伤后的工伤保险待遇等责任的，人民法院依法予以支持。”

根据上述规定，具备合法经营资格的承包人将承包业务转包或者分包给不具备合法经营资格的组织或者个人、不具备合法经营资格的组织或个人挂靠具备合法经营资格的单位对外经营时，该组织或者个人拖欠劳动报酬时，转法转包或违法分包单位及被挂靠单位，均应承担支付劳动报酬的责任。该规定不局限于“农民工”，也不局限于“工程建设领域”。

即农民工劳动报酬问题已在2025年9月1日生效的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》中得到解决。无需在《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》进行规定。另外，农民工与其雇佣者之间的工资报酬争议属于劳务合同纠纷或劳动争议，也不属于建设工程施工合同司法解释规范的范畴。

五、民事裁判文书是否可以适用行政法规？

当然可以。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第四条规定“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。”第七条规定“人民法院制作裁判文书确需引用的规范性法律文件之间存在冲突，根据立法法等有关法律规定无法选择适用的，应当依法提请有决定权的机关作出裁决，不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力。”

如前所述，根据《立法法》第九十九条关于“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定，《民法典》的效力高于《条例》，当两者存在冲突时，应优先适用《民法典》。

分析结论

综上，本律师认为行政法规《保障农民工工资支付条例》中关于建设单位和施工总承包单位对拖欠农民工工资承担垫付责任的规定与《民法典》第四百六十五条规定的合同相对性冲突，根据法律《民法典》效力高于行政法规《条例》的原则，《条例》不能作为法院审理劳动报酬纠纷案件的法律依据，也不应出现在《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中。

律师简介

徐荣兰

建纬成都所执行主任

徐荣兰律师，上海建纬（成都）律师事务所执行主任、管委会副主任，高级合伙人。成都建纬商事调解中心副理事长。四川省住房和城乡建设厅专家、四川省律师协会评定的建筑房地产领域专业律师，公司法专业委员会委员、成都仲裁委员会、赣江新区国际仲裁院、遂宁仲裁委员会等多地仲裁机构仲裁员、四川省造价工程师协会工程造价纠纷调解员。武侯区优秀律师、成都市优秀律师、四川省律师行业优秀共产党员。

徐荣兰律师已执业二十二年，擅长业务领域：（1）建设工程领域诉讼业务：承接建设项目工程总承包合同纠纷、勘察设计合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、建设工程专业分包和劳务分包合同纠纷、材料设备买卖合同纠纷的案件代理；（2）建设工程领域非诉讼业务：为建设单位、设计单位、施工单位提供常年法律顾问服务，为施工总承包项目、房地产烂尾项目、工程总承包项目提供全过程法律服务；（3）公司纠纷、合同纠纷和企业法律顾问。

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