唐梅
上海建纬（成都）律师事务所合伙人
上海建纬（成都）律师事务所党支部书记
唐梅律师，擅长房地产和建设工程业务。主要服务对象为政府、房地产开发企业、施工企业、高校，在诉讼和非诉讼法律事务服务领域具有丰富的实务经验。
宋韪帆
上海建纬（成都）律师事务所律师助理
土木工程系工程管理专业毕业，管理学学士，具备多学科知识。
具有高级工程师（工程造价）、一级造价师、一级建造师、监理工程师、咨询工程师（投资）资格，被聘用为四川省政府采购评审专家，曾在工程行业从事技术管理工作11年（房产开发2年、建筑施工3年、造价咨询6年），曾任造价公司部门经理、总工程师。
引 言
光伏产业是全球能源科技和产业的重要发展方向，是具有巨大发展潜力的朝阳产业，也是我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业。近年来，为贯彻落实国家碳达峰、碳中和战略部署，推进能源绿色低碳转型，在国家政策的鼓励下，光伏产业发展迅速，据国家能源局数据显示，截止2021年年底，我国光伏发电并网装机累计容量已达3.06亿千瓦，已连续7年位居世界首位。
光伏发电系统根据终端需求不同，大体可以分为分布式光伏发电系统和集中式光伏发电系统。分布式光伏发电系统是在用户场地附近建设的光伏发电设施，用户自发自用、多余电量上网。集中式光伏发电系统则是利用荒漠、戈壁等日照资源丰富的场地，集中建设大型光伏发电设施，发电基本全部上网。
屋顶分布式光伏发电系统是分布式光伏发电系统的一种形式，是在房屋顶部装设光伏发电装置，利用光伏发电技术在城乡建筑领域进行发电。除了在现有建筑上搭建光伏，光伏建筑一体化（BIPV）也是分布式光伏发电系统的一种，区别于安装式屋顶光伏，其是将光伏组件集成到建筑上的技术，让光伏组件与建筑结构形成一体。由于投资收益稳定，不受规模指标限制，分布式光伏发电项目广受投资人青睐，2021年9月份以来，随着整县推进光伏发电系统政策的开展，分布式项目规模快速发展，许多新企业跨界进入分布式光伏领域。屋顶分布式光伏发电项目投资周期较长，在项目开发建设及运营过程中，很多情形都是未知的，投资风险不容忽视。
本文以屋顶分布式光伏发电项目开发建设的流程及风险应对为视角，对屋顶分布式光伏发电项目相关法律问题进行初步探讨。
一、屋顶分布式光伏发电项目建设的流程及要求
屋顶分布式光伏发电项目的开发建设流程包括项目前期准备、项目备案、项目建设及并网投产四个阶段。
（一）项目前期准备
光伏发电项目前期准备通常包括选址规划、资源测评、建设条件论证、电力送出条件和消纳市场调研等工作。与其他的光伏发电项目相比，屋顶分布式光伏发电项目因建设在屋顶，用地选址的侧重点不在于用地合法合规，而是在屋顶的合法合规，尤其采用租赁屋顶进行建设，租赁屋顶在光伏发电项目生命周期内的稳定性是投资者最需要关注的风险。
（二）项目备案
根据《光伏电站项目管理暂行办法》的规定，各地区的屋顶光伏建设和运行的监督管理由省级能源主管部门在国务院能源主管部门指导下进行。省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏发电项目实行备案管理。
分布式光伏项目规定简化项目备案程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。
备案完成后，各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规模、运营模式等。确需变更时，由备案部门按程序办理。
取得备案的项目在规定时限内未开工，省级及以下能源主管部门可用其他等容量的项目替代。禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。
2016年国家发展和改革委员会,国家能源局联合发布《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》，对不限规模的光伏发电类型和地区，利用固定建筑物屋顶、墙面及附属场所建设的光伏发电项目以及全部自发自用的地面光伏电站项目不受年度规模限制，各地区可随时受理项目备案。
2017年国家能源局发布《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》，要求对屋顶光伏以及建立市场化交易机制就近消纳的2万千瓦以下光伏电站等分布式项目，市场主体在符合技术条件和市场规则的情况下自主建设。
（三）项目建设
1. 项目招标
根据《招标投标法》《必须招标的工程项目规定》和《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等相关规定，煤炭石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目属于必须招标的范围。屋顶分布式光伏发电项目属于新能源项目，关系社会公共利益、公众安全，其相关工程、货物和服务采购达到规定标准以上的，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：
（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；
（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。
同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前述规定标准的。
未经过招标投标程序签订的合同违反法律效力性强制性规定，双方签订的工程承包合同为无效合同。
屋面分布式光伏电站需要在特定时点并网发电，往往对工期要求十分严格。EPC（设计-采购-施工）工程总承包模式对于缩短工期、发挥设计优势、明确责任主体、控制项目投资有明显优势，因此成为屋面分布式光伏发电站经常使用的一种建设模式。具体而言，EPC模式的具体优势包括：
关于缩短工期，一方面，减少招标次数，在传统施工模式下，设计、施工、采购等各阶段都需根据项目推进情况分开进行招标，延长了项目周期。而在EPC模式下，最早在项目备案后，即可将设计、采购、施工合并进行一次性招标，EPC总承包单位可分包的部分（暂估价形式部分除外）可直接发包，进一步减少招标时间；另一方面，设计、施工、采购各阶段可交叉进行，发包人只需签订一个EPC总承包合同，由总承包人协调安排设计施工采购等各类工作同步交替进行，统筹安排，在确保各阶段合理周期的前提下缩短总建设周期。
关于发挥设计优势，EPC模式下，作为有经验、有能力的工程总承包单位，如果能在设计环节充分发挥专业优势，就能打开一个多赢的局面，既能通过设计技术的迭代更新，增强企业自身的竞争力，同时也帮助发包人获得相较于传统能源行业更强的竞争力，从而促进光伏行业的整体发展。
在明确责任方面， 光伏发电项目的发电量受影响的因素非常多，环境光照、设计方案、设备采购、施工工艺等各因素各环节都可能造成项目的发电能力不及预期。如采用传统平行发包的模式，各相关单位极易出现互相推诿、发包人追责不清的情况，投资人所遭受的损失，很难落实责任主体，尤其各方都有责任时，过错责任很难衡量分配。EPC模式下可以将违约事项和责任承担在合同进行约定，有利于投资者进行过错追责。
关于控制项目投资，计价方式采用总价合同的EPC模式的工程总承包，对于发包人而言，可以有效控制投资的风险，中标总价在不发生变更的情况下即为工程结算总价，设计错误、设计变更、实物量调整、各分包单位管理和协调的风险等风险主要由承包人承担。对于承包人而言，可以有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，通过设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接和协调管理，更好地控制成本提高效益。
（四）并网投产
根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》的规定，电网企业负责分布式发电外部接网设施以及由接入引起公共电网改造部分的投资建设，并为分布式发电提供便捷、及时、高效地接入电网服务， 与投资经营分布式发电设施的项目单位（或个体经营者、家庭用户）签订并网协议和购售电合同。电网企业应制定分布式发电并网工作流程，以城市或县为单位设立并公布接受分布式发电投资人申报的地点及联系方式，提高服务效率，保证无障碍接入。
以35千伏及以下电压等级接入电网的分布式光伏发电项目，由地市级或县级电网企业按照简化程序办理相关并网手续，并提供并网咨询、电能表安装、并网调试及验收等服务。以35千伏以上电压等级接入电网且所发电力在并网点范围内使用的分布式光伏发电项目，电网企业应根据其接入方式、电量使用范围，本着简便和及时高效的原则做好并网管理，提供相关服务。
屋顶分布式光伏电站产出电力的并网设施的建设，光伏电站项目单位负责投资建设项目场址内集电线路和升压站工程，电网企业负责投资建设项目场址外配套电力送出工程。各省级能源主管部门负责做好协调工作。
光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具，分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具。
二、屋顶分布式光伏发电项目建设主要风险及应对
（一）建设场地风险
1.场地规划风险
全电上网的屋顶分布式光伏发电项目，项目开发需提前与建筑物所在行政区域的主管部门沟通，了解掌握建筑物附近的整体规划，规避可能出现的屋顶遮挡问题；了解计划使用的建筑屋顶的是否有其他使用规划。如果存在上述情况，应尽快重新进行项目选址。
2.屋顶存续性风险
分布式光伏发电项目的投资周期往往较长，由于项目所在地规划的变更、企业的规划变更，许多分布式光伏发电项目尽管在投资前做好尽调，但运营期仍有可能面临房屋拆迁问题。
因此，投资人要提前与屋面出租人进行约定对建筑物所有人自身经营不善造成的停产、停业损失及房屋面临征收时的停产停业造成的光伏发电项目损失的计算依据及征收补偿的分配比例，以保护投资人的合法权益。
3. 房屋合法性风险
分布式屋顶光伏发电项目投资人在与屋顶所有人签署租赁合同之前，须要求房屋所有人提供四证，包含：
1）竣工验收证明
2）建筑工程规划许可证
3）消防验收证明
4）房屋产权证明
同时，投资人须前往当地不动产登记部门对屋面所有人提供的房屋、土地等的产权进行尽职调查，确定房屋、土地是否存在抵押情况。并在屋面租赁协议中增加因屋面所有人实行抵押权的赔偿条款。
4. 租赁有效期风险
由于分布式光伏发电项目的运行周期较长，实践中，屋顶光伏的运行周期通常为25年，而法律规定的租赁合同最长期限是20年，此时应当注意在租赁合同中加入关于合同超出租赁期限的部分如何继续履行，以及当不能履行时双方应承担何种权利义务或违约责任等相关条款。
5. 屋顶租赁费用上涨风险
近几年，随着屋顶资源的紧俏，屋顶租金也不断水涨船高，在租金不断上涨的情况下，一些老项目的屋顶出租人自然不满意当初太低的屋顶资金，必然要求租金价格上涨。屋顶租金一涨，原来的财务模型和预期收益都要发生变化。鉴于此，签署租赁合同时最好把屋顶租金设置成过2~3年上涨一次的模式，涨幅标准予以固定。
（二）行政监督风险
分布式光伏发电项目的设计和安装、光伏电池组件使用，行政部门发布有法律法规规定。故在招采和合同签订时，需对设计单位、施工单位、设备组件提供单位按照规定给出明确的要求，在确认设计和施工单位时，参与电站项目设计的设计单位要求具备相应的电力工程设计资质、施工单位要求具有相应的机电安装工程施工资质、承装（修、试）电力设施许可证等资质。在进行组件采购时，使用的光伏组件要求符合相应的质量、安全认证标准等。
（三）设计环节风险
分布式光伏发电项目使用的屋顶类型主要分为两类，第一类是水泥混凝土屋顶，第二类钢结构的彩钢瓦屋顶。为避免建筑物设计、屋顶荷载、屋顶结构不满足分布式电站建设要求的风险，建议在筹建时要求屋顶出租方提供建筑物的全部设计及建设资料，以便设计单位对场地是否满足电站建设要求的条件进行评估和分析，如果存在屋顶不满足电站建设要求，应尽快重新进行屋顶选择。
就分布式光伏发电项目本身的设计而言，应根据分布式光伏发电项目设计规范，确保设计符合国家标准和行业规范，值得注意的是，因为光伏发电技术的迭代快，项目设计应结合行政主管部门的管理规范，避免使用淘汰的落后技术。
（四）采购环节风险
EPC模式下光伏发电项目主要通过招投标确定工程总承包方，其中组件采购费用和工程建设费用约各占电站总投资的一半，因此组件采购合同和工程建设合同的履行状况十分重要。
组件交付义务一般在项目开工后，组件质量问题是最值得关注的履行事项。首先，应在EPC合同中明确材料、设备、组件的品牌，质量标准、质量责任；其次，产品监造、出厂试验、验货及验收测试等要严格按标准及规定执行。另外，在光伏发电项目竣工前，组件损坏的原因可能是多方的，对此可约定在项目交付前所有风险由总承包单位承担，在发生任何采购风险事项后须由总包单位承担责任，如事后经鉴定全部或部分属于组件供应商原因导致的，总承包单位自行向供应商追偿。
（五）施工环节风险
1. 工期风险
屋顶分布式光伏发电项目工期较短，采用工程总承包的模式虽然能在整体上降低施工周期，但同时对总承包单位履约提出了更高的要求，总承包单位对各分包单位的协调管理，设计采购施工之间配合和衔接，对工期有着重要影响，实务中履约能力不足的总承包单位造成工期违约屡见不鲜。为保证项目如期完工并网发电，建议投资人注意相关的工期保证措施。
合同中明确工期目标，要求总承包单位编制并落实建设计划，约定里程碑计划节点并按时进行检查，进行节点考核；以节点考核结果作为支付工程进度款的条件，且约定节点延误违约责任；以此督促总承包单位按时完工，出现延误后采取赶工措施。
合同中明确总工期是涵盖设计、采购、施工、试运行、并网发电等各个阶段的时间总和，结合最终竣工时间，进行工期考核。合同中约定承包人拖延工期责任，如按误期天数承担逾期完工赔偿费。同时约定逾期完工违约金的支付或扣除并不减轻或解除承包人完成工程的义务或合同规定的承包人的其他义务和责任。
屋顶分布式光伏发电项目质量风险的关注重点有二：其一，在于工程完工投产发电，发电量是否能达到预期产量，经营期间的工程维护维修费用控制在合理范围内。采用工程总承包模式的光伏发电项目，如果只对工程施工质量进行评价，可能不能达到预期地建设生产目的。其二，光伏组件对光伏发电的效能影响非常大，主要包括：光伏板、逆变器等，虽然光伏设备经过多年的发展，但各品牌、各档次的设备发电效能仍参差不齐，高价低效的设备对项目投资效益影响巨大，故对设备的采购管理显得尤为重要。为保证项目完工后能按计划完成发电目标，建议投资人注意相关的质量保证措施。
从目标设定出发，依托工程总承包模式优势，投资人可以将产能目标作为质量评定的标准，比如：项目完成后数年内的年发电量、发电系统转化效率等，甚至可以把数年的运营维护期维护成本在合同中进行相应的约定。从最终目的出发，引导和督促工程总承包单位提高施工质量。
从合同签订出发，明确发包人要求，切忌使用模糊笼统语言，须明确项目交付标准。合同可约定当未能达到约定交付标准但达到最低交付标准的，可以对工程做减价处理及对应的计算方法；未完成最低交付标准对应的减少报酬及对应的计算方法、赔偿损失等违约责任，在不能实现合同目的时，即达到丧失了工程或工程主要部分的整个利益时候，投资人可选择终止合同。
从施工过程出发，落实设备、材料的进场质检。刚进场的任何设备、材料与合同约定的品牌和设计参数不相符，如常见需要通过试验确认的电池板隐裂，投资人可通知拒收并说明理由，因此产生的拒收和再次试验费用由总承包单位承担。已经安装的设备如果发现总承包单位没有按照投资人要求进行修补工作，为项目及时投产，合同中可以约定投资人可以另行委托单位进行更换，费用由承包商承担。
除此之外，为规避和转嫁风险，购买保险不失为一种较好的方式。为应对常见的暴风冰雹洪水等恶劣天气造成的财产损失风险，组件产品质量及设计缺陷等造成的技术损失风险，运输、安装过程中遭遇的财产损失风险，运营期内雇员伤亡等造成的安全事故损失风险等，建议投资者在建设及运营期内，为光伏发电项目投保相应保险，如：财产一切险、安装工程一切险、机损险、第三者责任险、营业中断险、公众责任险。其中，建筑工程一切险是其中典型保险，为建筑工程、设备和机械的损耗提供保护，同时能为光伏施工项目中的人身伤害或财产损失提供保障。
三、结语
光伏发电系统在中国经过多年的发展和建设，集中式光伏发电项目在受到建设规模指标限制，可利用的优质光资源和土地资源减少的影响下，发展速度逐渐减慢。屋顶分布式光伏发电项目在更大的政策支持背景下 ，利用其建设指标不受限制、应用形式灵活、建筑物屋顶资源丰富、项目建设投资相对少、周期短、资金流转更快，发电量传输损耗小等优点，势必作为光伏发电行业新的增长点。但由于屋顶分布式光伏发电项目在开发、备案、接入设计、融资、建设、运营全流程中，会涉及多方利益主体，种种潜在的风险不可忽视，建议各投资人重视各个环节的法律风险防范，以便实现投资收益的最大化。
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