▶ 本文作者：何鑫 苏开翔 文怡
引 言
2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知（国办函〔2025〕84号，下称“84号文”），首次在国家层面为超十万亿级PPP存量资产开出系统性“药方”。其中“政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限”一句，分量极重——它把“降投资回报”从地方摸索的权宜之计，上升为公开、可谈、可写的政策工具。
政策落地一年有余，从已出台的省级方案看，“降得下来”的制度链条尚未打通。核心症结在于：84号文解决的是“能不能谈”，而地方方案普遍没有解决“谁有权谈、按什么标准谈、谈不拢怎么办、谈完之后谁担责”。制度初衷是好的，可操作性仍有明显短板。补齐这些短板，是存量PPP项目降本增效能否从文件走向实效的关键。
一、84号文的意义：把扭曲的回报水平与失衡的政企关系拉回正轨
存量PPP项目多形成于2014至2018年的高速扩张期。彼时资金面宽松、竞争不充分，部分项目约定投资回报率偏高，且多以“固定回报”“保底水量流量”“可用性付费刚性兜底”等形式锁定，风险几乎全部由政府承担。随着贷款市场报价利率（LPR）持续下行，市场利率水平已远低于项目签约时的环境，原来基于高利率约定的回报率，客观上已构成超额收益。84号文要求“合理调整项目投资回报率、资金折现率”，实质是让回报水平与当前利率环境、行业平均收益率重新挂钩，回归“成本覆盖＋合理利润”的本源，而不是让财政无限期为历史高成本买单。
（二）让政企合同关系回归公平合理的风险分担
PPP的灵魂是风险共担、收益共享。但存量项目中大量存在“明股实债”“保底承诺”“固定回报”等安排，名义上是“合作”，实质是政府兜底的变相融资，既触碰财政支出责任不超过一般公共预算支出10%的红线，埋下隐性债务隐患。84号文强调按效付费、绩效结果与付费挂钩、严禁以拖延验收和延迟绩效评价等方式拖欠付费，就是要矫正权利义务的失衡：政府不再对运营风险无条件兜底，社会资本方也不能只享受建设期利润而把运营风险留给地方政府。
（三）破解政企对立困局，跳出拖欠与诉讼的死循环
当前存量项目的典型状态是：政府“付不起”，企业“收不回”，双方互不信任。政府拖延验收、延迟考核，企业降标运营、消极维护，公共服务在拉锯中损耗。84号文给出的不是单向压价，而是“平等沟通、互惠让利”的多边方案——政府可调回报率，银行可降息展期，企业可压减运营成本、拓宽收入渠道，各方都能在同一个盘子里找到腾挪空间。这比“要么拖欠、要么打官司”的死局，显然更具建设性。
（四）推动政企关系走上法治化、规范化轨道
84号文反复出现“依法履约”“平等协商”“市场化、法治化原则”等表述，并要求严防合同纠纷、防止逃废债、保障各方合法权益。信号十分明确：降本增效不是行政命令式的“削价”，社会资本方不是被动消极应对，而是合同关系的依法再平衡。这对优化营商环境具有风向标意义。
二、地方方案已铺开，但制度供给仍有五处明显短板
据公开文件梳理，截至2026年10月，甘肃、云南、江西、安徽、山西等7省份已陆续印发本省实施方案，各有特点。山西以“十大机制”构建“目标—排查—管控—激励—疏导—管理”闭环，配套“一项目一指导建议书”、红橙黄绿四级风险台账和提前终止实施细则；云南明确“参考LPR水平，结合行业平均回报率、项目施工利润、风险等因素合理调整回报率、折现率、合理利润率”，并要求“各方谈判协商的结果要以法律认可的形式确定，签订补充协议”；安徽以分级责任、风险台账和ABS、REITs等盘活工具细化落地路径。这些探索值得肯定，但共性短板同样突出：
一是“政府端”制度细，“资本端”制度空。各省方案对财政如何排序列支、如何用专项债、如何考核督导写得很实，但社会资本方由谁决策、按什么程序决策、让利后如何免责，基本没有对应安排。直接造成政府有谈判意愿，但企业谈判代表缺少内部授权，谈判难以实质性推进。
二是原则表述多，量化标准少。“参考LPR”“结合行业平均回报率”已是共识口径，但LPR如何折算、行业平均回报率由谁发布、施工利润如何核定、运营成本如何监审，普遍缺乏可操作的测算规则。没有“锚”，缺少客观定价锚，协商谈判容易演变为博弈拉扯。
三是重协商号召，轻程序规则。多数方案未规定协商的启动条件、期限、僵局处理机制和第三方介入通道。协商久拖不决，制度热，推动缓，项目就继续空转。
四是重债务风险，轻合同法律风险。对严防新增隐性债务着墨甚多，对补充协议的效力、与原合同的冲突处理、违约责任豁免、争议解决方式等法律关系调整，着墨甚少。
五是配套细则与能力建设不足。绩效评价、成本监审、中期评估、提前终止等关键环节，多数省份尚未出台可量化、可核查的细则；基层财政与实施机构普遍缺少懂法律、懂造价、懂财务的复合型人才，“一项目一策”容易沦为“一项目一纸”。
三、可操作性短板如何补：两个关键主体必须进场
这是最大的堵点。存量PPP项目的社会资本方，绝大多数是中央企业和地方国企，民营资本占比本就不高。对这些企业而言，投资回报率是合同核心条款，也是国有资产保值增值的考核依据。在企业负责人经营业绩考核、国有资产保值增值责任以及“造成国有资产损失将被追责”的制度约束下，企业项目负责人天然选择“不谈、不签、不担责”——谈成了是让利，谈亏了是流失。这不是觉悟问题，是制度问题。
建议由财政部门会同国资监管机构（对中央企业还应明确国务院国资委或履行出资人职责机构的参与），就存量PPP项目收益调整出台专门规则，至少明确四件事：定性质——因国家政策调整、利率环境变化开展的回报率下调，属于政策性调整，不属于国有资产损失，不纳入企业负责人经营业绩考核扣减，并纳入容错免责正面清单；定程序——明确项目公司、社会资本方股东层面提请、评估或估值、集体决策、备案的完整链条，让谈判代表“有权签、签了算”；定口径——统一让利测算方法、成本监审口径和验证方式，避免同一集团内部不同项目口径不一；定激励——对主动让利、积极配合降本的企业，在资源配置、后续项目参与、考核加分等方面给予正向激励，让“让利者不吃亏”。中央企业与地方国企监管层级不同，还需建立跨层级的协调与信息通报机制，防止“地方谈成了、总部不认账”。
目前降本谈判基本是政府与企业面对面直接博弈：政府握有行政与考核资源，企业握有专业与信息优势，双方既互不信任也互不退让，尤其缺乏共同的计价基准。相关行业协会（工程咨询、造价管理、财政与投资领域的全国性行业组织）至少可在四方面“有所为”：一是发布分行业、分地区的PPP项目运营成本标杆和合理回报率区间，为谈判提供中立“定价锚”，把“拍脑袋砍价”变成“对标定价”；二是制定PPP合同要素调整示范文本与谈判指引，把实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素的调整方式标准化，降低每个项目从零谈判的成本；三是建立独立的成本监审与专家评审机制，对争议项目出具第三方意见，作为协商乃至后续争议解决的依据；四是建立案例库和信息披露平台，公开已达成调整的典型案例与让利幅度，形成“可比可参照”的市场预期。
更深一层看，行业组织介入还有不可替代的价值：它把“政府压企业让利”的双边对抗，转化为"对标行业惯例"的多边合规，既保护企业不被运动式压价，也保护政府不被指责“贱卖公共利益”。
四、以法治化思维实现政企关系再平衡：三条判断
客观看，压力是真实的。据明树数据此前测算，截至2023年2月，PPP项目政府未来总支出责任达14.34万亿元，其中2024至2033年需支付约8.31万亿元，年均超过八千亿元，2024年当年支出责任约8419亿元；截至2025年上半年，全国PPP管理库项目累计逾8000个、总投资逾13万亿元，约七成已进入付费运营周期。在“三保”和债务还本付息刚性支出的挤压下，部分市县确实捉襟见肘，个别地区财政承受能力已逼近甚至突破10%红线。
但必须清醒：压力来自财政，风险不能转嫁给合同。越是在困难的时候，越要守住“先履约、后让利”的顺序——把历史欠款纳入分年度清偿方案并列入预算，把当期应付补贴足额编入年初预算，再谈回报率调整。否则，企业一边被拖欠、一边被要求降回报，等于双重受损，最终要么降标运营损害公众利益，要么走向诉讼，政府信用与营商环境同步受损。
（二）存量项目不规范运行依然存在，降本之前必须先摸清成本底数
明股实债、保底承诺、固定回报、超概算、绩效空转、“重建设轻运营”等问题，在存量项目中并非个案。更棘手的是，不少项目账目不清、成本核算不规范，政府说不清“该付多少”，企业说不清“成本多少”，此时谈降本，只能是基于情绪和力量的砍价。
因此，降本增效的第一道工序不是谈判，而是查账：以成本监审、成本绩效分析、中期评估和竣工决算审计为抓手，把建设成本、融资成本、运营成本、合理利润逐项拆开、逐项核实。先有真实底数，再有公平对价。这也应成为省级方案的强制性前置程序，而不是可选项。
（三）用法治化思维化解降本增效，核心是“有对价的让利”
降本不是砍价，而是重构对价。企业降低投资回报率，必须获得相应的对价安排：延长合作期限以平滑现金流；建立运营成本控制与超额收益分享机制；把资产盘活和经营性开发收益按约定比例用于抵减补贴；完善价格调整机制并推动应收费项目依法收费；协调融资银行同步降息展期；明确税务与专项资金归属。只有让利有对价，降本才可持续；只有把调整签成补充协议、明确与原合同的效力顺位和争议解决方式，降本才经得起审计与司法检验。
同时要划出两条底线：程序底线——重大调整须履行论证、审批、公开和集体决策程序，严禁“先上车后补票”，严禁以行政压力逼迫企业签城下之盟；风险底线——严禁新增任何形式的保底承诺、固定回报和变相举债，严防“降本”变成“新瓶装旧酒”的隐性债务。对那些确无实质运营内容、完全无收益的纯政府付费项目，则应依法依规转为政府投资项目，退出PPP序列，这才是真正的降本。
五、结语
84号文把存量PPP项目降本增效的门推开了，但门后的路要靠制度铺就。补齐“国资监管进场”和“行业组织作为”两块短板，把量化标准、程序规则、成本底数和法治化对价机制建起来，降本增效才能从一项政策要求变成可执行的商业安排；也只有这样，财政减负、企业可持续、公众服务不打折这三重目标，才可能同时实现。
