作者简介：
唐梅律师，上海建纬（成都）律师事务所党支部书记，二级建造师，擅长金融和建设工程业务。主要服务对象为资产管理公司、银行、施工企业、高校，在诉讼和非诉讼法律事务服务领域具有丰富的实践经验，在长期的执业过程中，以深厚的法学功底和实战经验赢得了客户的一致好评。
李崇，上海建纬（成都）律师事务所律师助理，河南财经政法大学法学专业学士、四川省社会科学院法律硕士。参与处理的案件涉及建设工程、房地产、股权纠纷、民间借贷等多个领域，目前专注于为房地产开发企业、建筑施工企业提供建设工程领域的各类诉讼及非诉讼法律服务。
摘要 为保护实际施工人所代表的农民工的合法权益，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《解释一》）创设了“实际施工人”的概念。该制度的实施在一定程度上维护了农民工群体的合法权益，但同时存在诸多问题：一方面，《解释一》并未对“实际施工人”的概念内涵作明确解释，亦未颁布配套的指导性适用文件，在司法实践中造成主体认定及适用条件裁判标准的不统一；另一方面，该制度设计突破了合同相对性，违背了合同法的基本法律原则。对此，2019年2月正式颁布的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释二》（以下简称《解释二》）对实际施工人权益保护的方式进行了适度调整，在一定程度上缓解了法律原则与规范适用之间的冲突，但仍不尽完善。
关键词 建设工程施工合同 司法解释 实际施工人 权益保护
建设工程施工合同纠纷作为民事纠纷领域公认的案情复杂、标的数额大、社会影响广泛的案件类型，一直是民事审判的难点及重点。因此，完善的法律规范依据在建设工程领域就显得尤为重要，除了《合同法》、《建筑法》、《招标投标法》等相关法律，建设工程领域适用最多的规范性文件当属建工合同领域的司法解释。自2004年10月最高人民法院发布《解释一》以来，中国裁判文书网公示的明文引用《解释一》条文的裁判文书共计226375篇。《解释一》的颁布极大地推动了建工案件的审理进程，但历经十五年的适用也暴露了其存在的诸多问题与不足。
一、“实际施工人”司法审判现状
（一）案件数量呈逐年上升趋势
图表1
笔者通过中国裁判文书网检索“实际施工人”的相关案例，数据显示：2014-2018年5年期间全国范围内各级人民法院审理并出具的涉及“实际施工人”的裁判文书数量共计203467件。数量庞大且呈逐年增长的趋势。
（二）审理法院层级高且程序复杂
图表2
图表3
另外，根据数据图表显示，涉及“实际施工人”的纠纷一审在中级及以上级别人民法院审理的案件比例达到47.96%，其中经历上诉及再审的案件比例达到44.9%。由此可见，涉及“实际施工人”的案件审理程序相对复杂，需要经过更高级别法院的裁判以查明真相、认定事实。
二、《解释一》对实际施工人权益保护的法理逻辑问题
（一）《解释一》背景下“实际施工人”概念及内涵的推定
1.现行法律法规及司法解释中“实际施工人”概念的分布情况
“实际施工人”并非一个严格意义上的法律概念，该表述最早出现在《解释一》中。截至目前，全国范围内现行有效的包含“实际施工人”的规范性文件共计45件，其中国家层面的司法解释9件（如《解释一》、《解释二》等）、部门规章4件（如《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》、《承装（修、试）电力设施许可证监督管理实施办法》等），地方层面的地方法院司法解释性质文件共计32件（如《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》、《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》等）。前述规范性文件均在《解释一》颁布后制定实施，且大部分属于从不同行业或者区域范围内对实际施工人制度的解读与细化。
2.《解释一》实施背景下“实际施工人”内涵的推定
尽管“实际施工人”的表述源于《解释一》，但《解释一》并未就其概念内涵作明确规定，需综合运用文义解释、体系解释等解释方法进行推定，例如《解释一》第四条规定“承包人非法转包、违法分包建设工程或者没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义与他人签订建设工程施工合同的行为无效。”依据本条，在语法层面“没有资质的实际施工人”与“‘非法转包、违法分包建设工程’的承包人”属于并列关系，故二者的内涵及性质应相同或近似，再结合《解释一》第二十五条之规定“因建设工程质量发生争议的，发包人可以以总承包人、分包人和实际施工人为共同被告起诉”，通过体系解释可以推定：非法转包、违法分包及借用资质（挂靠）的承包人均为实际施工人，且实际施工人多出现在施工合同无效的情形中。
另外，在《解释一》实施过程中，各省市高级人民法院制定的司法解释性质文件中对“实际施工人”的概念内涵进行了较为明确的解释。例如，《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》规定:建设工程经数次转包的，“实际施工人”应当是最终实际投入资金、材料和劳力进行工程施工的法人、非法人企业、个人合伙、包工头等民事主体。再如，《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》规定:建设工程经数次转包或分包的，“实际施工人”应当是实际投入资金、材料和劳力进行工程施工的企业或个人。”这些规定尽管效力层级较低，但为区域建工合同纠纷案件的审理提供了指导依据。
（二）《解释一》中实际施工人相关规定的立法本意与法律原则冲突
1.《解释一》对实际施工人权益保护的立法本意
早在2004年10月，即《解释一》发布后不久，最高人民法院有关负责人在答记者问环节就“实际施工人”的相关规定做了简要说明：一方面，在实践中实际施工人若直接向总承包单位主张工程欠款将面临程序复杂、周期冗长的困境，且可能遭遇总承包人无资金、不配合等不利情形，不能有效保护实际施工人及其组织下的劳务班组及农民工的合法权益；另一方面，承包人将项目工程的全部或者一部分通过转包、违法分包等形式交给“实际施工人”后，后者实际上代承包人履行了其与发包人签订的施工合同对应的权利及义务，因此实际施工人与发包人之间形成事实上的建设工程施工合同关系，因此《解释一》赋予实际施工人直接向发包人主张工程款的权利是 “符合合同法基本理论”。由此，最高人民法院颁布《解释一》赋予“实际施工人”直接向发包人起诉的权利，根本目的是为了保护在“实际施工人”组织下的广大农民工群体的利益。但笔者认为，《解释一》所创设的实际施工人保护制度尽管在实践中确实起到了一定效果，但此种“间接救济”的方式突破了既有的法律原则，且没有相应的适用指导细则，导致该制度的任意扩大适用，在一个项目工程中出现多个“实际施工人”，其中不乏“滥诉”现象，造成发包人的正当利益处于不利的地位，引发诸多问题。
2.《解释一》中实际施工人权益保护方式与法律原则的矛盾
合同相对性是民事法律关系中极其重要的一个原则，一般是指“合同主要在特定的当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方能基于合同向对方提出请求或提起诉讼，而不能向与其无合同关系的第三人提出合同上的请求，也不能擅自为第三人设定合同上的义务，合同债权也主要受合同法的保护” 。在大陆法系国家，“合同相对性”原则所体现的“物权绝对性”是与“债权相对性”根本区别的原则，是合同法的根基，亦是民商事领域法律责任归属的认定依据，非合法充分的事由不应随意突破。《解释一》第二十六条第二款基于保护农民工利益的本意赋予实际施工人向没有直接合同关系的发包人主张工程款项的权利，显然突破了合同相对性，且缺乏相关法律依据。
三、《解释一》对实际施工人权益保护的司法实践问题
（一）法院对实际施工人认定的裁判困境
1.对实际施工人认定的裁判规则不统一
司法实践中，由于《解释一》仅仅就实际施工人的保护提供了原则性的规定，并未对实际施工人的概念及认定标准进行明确的解释，亦未制定配套的裁判指导性文件，致使法官在审理具体案件时对《解释一》第二十六条的适用存在较大分歧，缺乏统一的适用尺度及标准。
（1）“实际施工人”存在是否以案涉施工合同无效为前提有争议。最高人民法院在审理“蒋某、李某因与被申请人防城港市港口区某房地产公司建设工程施工合同纠纷案”中认为某建筑公司与某房地产公司签订的施工合同合法有效，同时二者办理了结算，据此认定某建筑公司即为案涉工程实际施工人，而依据《解释一》实际施工人的相关规定，对其认定均以施工合同无效为前提。
（2）挂靠施工的情形是否适用“实际施工人”制度有争议。在“雷某、中国水利水电某工程局有限公司建设工程施工合同纠纷案” 中，法院认为：实际施工人系指“没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的”，并非凡有在工地上组织和从事实际施工行为的人员均为实际施工人。即法院认可挂靠施工情形下实际施工人身份。但在“天津某地基基础工程有限公司、某建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷案”中，法院认为某地基公司并未提供证据证明其与某集团公司形成了事实上的建设工程施工合同关系，因此，即便认定某地基公司为案涉工程的实际施工人，其亦无权突破合同相对性，直接向非合同相对方某集团公司主张建设工程合同权利，并进一步指出《解释一》第二十六条适用于建设工程非法转包和违法分包情况，不适用于挂靠情形。
（3）“实际施工人”的认定标准——其参与施工的内容及程度有争议。在“孙某与温州某建筑工程公司建设工程施工合同纠纷案” 中法院认为：尽管孙某与温州某建筑公司签订了《内部落实全面责任制合同》，但孙某作为甲方或甲方代表对外就桩基、钢筋、泥工、木工、设备租赁、钢结构等分项工程签订了分包合同并支付了部分款项，且为购置的施工用钢材、混凝土支付了货款，另外，孙某还在施工资料及验收记录上作为施工方唯一人员在技术负责人或项目负责人处签名，法院据此认为孙某实际组织了工程施工且垫付了施工资金，系案涉工程实际施工人。而在另一件案件中，当事人虽进场施工，但没有提交充分证据证明对涉案工程的人、财、物拥有独立支配权，以及全程独立投入技术、资金完成了工程具体施工，并对工程承担经济、技术、质量责任，故最高人民法院未认定该当事人为实际施工人的身份。
由此可见，在司法审判实践中人民法院在认定实际施工人身份时，由于缺乏相应的裁判细则与具体的裁量尺度标准，人民法院对“实际施工人”认定的前提、情形、内容程度标准等方面均存在较大分歧。
2.发包人、承包人及实际施工人诉讼地位的困惑
《解释一》第二十六条第一款规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。”同时，该条第二款规定：“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。”据此，实际施工人不仅有权向与自己有直接合同关系的转包人或者违法分包人起诉，亦可以向与自己没有直接合同关系的发包人主张权利，只不过法院可以通过追加当事人的方式将转包人及违法分包人纳入到诉讼程序中一并处理。但实际施工人起诉发包人的诉权看似开通了“绿色通道”，但其实不然，司法实践中实际施工人取得“原告”的身份并不容易。例如，最高人民法院在审理“雷某、中国水利水电某工程局有限公司建设工程施工合同纠纷案”中认为：实际施工人以发包人、转包人、违法分包人为被告起诉的，应首先证明其借用有资质的建筑施工企业的名义与前述主体形成了建设工程实际施工的法律关系。本案中，因再审申请人雷某未能证明其系基于与刘某（项目部负责人）形成了新的法律关系而进场施工，故最人民法院维持了原审法院认定雷某是黄某委托代理人的观点。而在“岳阳某路桥建设有限公司与核工业长沙某建设工程集团公司、李某建设工程合同纠纷一案”中，法院一方面认可《解释一》第二十六条的规则，另一方面要求主张突破合同相对性原则行使诉权的当事人“证明其实际施工人地位，并提供起诉证据证明发包人可能欠付工程款，或者其合同相对方有破产、下落不明、法人主体资格灭失等严重影响实际施工人权利实现的情形。”本案判决中法院的裁判思路无形中加重了一方当事人的举证责任，最后法院基于双方签订的《设备租赁合同》，认为“并不必然可以认定弘达路桥公司的实际施工人地位”，但并未对此裁判认定思路做详细阐释，进而，法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，认为“由于某路桥公司与核工业某公司并无直接的合同关系”，最终支持了原审法院裁定驳回某路桥公司向核工业某公司起诉的观点，而此结论与《解释一》相关规定的内容存在差异。
（二）法院对实际施工人直接向发包人追偿适用规则的变化
1.法院对“原告自证合同无效”的态度
《解释一》中尽管未对“实际施工人”的具体概念进行明确解释，但《解释一》中“实际施工人”的表述均出现在“合同无效”的情形下。因此，在司法实践中，当事人为证明自己“实际施工人”的身份，往往通过自证合同无效的方式达到目的。这也暴露了该制度的另外一个弊端——为借用资质、转包、违法分包等不法行为提供了反向激励，最终造成司法导向与正常的市场秩序无法接轨。笔者随机抽取了2015-2018年期间最高人民法院审理建设工程合同纠纷案件的80篇裁判文书，对法院支持“原告自证合同无效”的情况进行了初步统计。
图表4
图表显示，最高人民法院对建设工程施工合同纠纷领域“原告自证合同无效”的态度近几年来呈越来越谨慎的趋势，支持率逐年走低，原因在于最高人民法法院对滥用实际施工人诉权现象的把控。
2.法院对实际施工人直接向发包人追偿规则适用的严格化
由前述可知，尽管《解释一》第二十六条出于保护农民工权益的目的，对实际施工人的诉权进行了特别保护，在实践中也在一定程度上取得了良好的效果，但是，基于该救济方式在实施过程中出现的理论及实践层面的问题，特别是针对《解释一》在实践中执行比较混乱的现象，法院对实际施工人直接向发包人追偿规则的适用条件也愈加严格，不断提高适用该规则的举证要求。2015年12月24日最高人民法院发布的《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》第六条“关于建设工程合同纠纷案件的审理问题”第四项提出：对《解释一》第二十六条的适用“要根据该条第一款规定严守合同相对性原则，不能随意扩大该条第二款规定的适用范围，只有在欠付劳务分包工程款导致无法支付劳务分包关系中农民工工资时，才可以要求发包人在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任，不能随意扩大发包人责任范围。”司法实践对该条适用规则的改变也直接推动了《解释二》对所涉条款的修订。
四、《解释二》对实际施工人权益保护的检视与修正
《解释一》第二十六条在司法实践中的适用标准不统一已经导致了类似案件的不同裁判，以及实际施工人利用农民工恶意讨薪等问题。因此，在《解释二》修订过程中在一定程度上对《解释一》关于“实际施工人”规定在实践中的适用问题进行了回应。
（一）《解释二》制定过程中对实际施工人保护方式的争论
《解释二》在草拟制定的过程中数易其稿，反映了各方利益主体对相关内容修订的具体分歧，其中有关实际施工人的规定是不同版次意见稿中争论最为激烈的内容之一。事实上，对《解释一》中第二十六条存废问题的争论自《解释二》草拟阶段就已经开始。最高人民法院针对该问题曾专门于2016年8月24日发布《关于合同纠纷中“实际施工人”的司法认定条件的建议的答复》，再次强调在《解释二》起草过程中对该条款的“存废与否也是讨论重点之一”，并指出：随着建筑市场的不断规范化，劳动用工趋于合规，农民工维权的途径较之以往也有所保障，基于《解释一》第二十六条第二款在施行过程中出现的问题，最高人民法院将在征询各方利益主体的意见后再行决定对该条款的存废处理。
因此，最高人民法院在2017年发布的《解释二（征求意见稿）》中，针对《解释一》第二十六条的规则，起草人同时罗列了以下两种处理意见：
| 第一种意见 |
第二种意见 |
实际施工人以与其没有合同关系的发包人为被告主张工程款权利的，人民法院不予受理。实际施工人依据合同法第七十三条规定，以转包人、违法分包人怠于向总承包人、发包人行使工程款债权，损害其利益为由提起代位权诉讼的，人民法院应予受理。
|
实际施工人依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条第二款规定提起诉讼的，应当符合下列条件：实际施工人有证据证明与其具有合同关系的缔约人丧失履约能力或者具有下落不明等情形，导致其劳务分包工程款债权无法实现。 |
上述两种处理意见截然不同：第一种观点严守合同相对性，否定实际施工人直接向发包人主张工程款项的权利，完全改变了《解释一》二十六条之既有规则，而以代位权诉讼作为实际施工人进行权利救济的保障；第二种观点延承了《解释一》“突破合同相对性”的救济规则，而对该条款的适用条件加以严格限制，加重了实际施工人的举证责任。第一种观点回归合同相对性，有利于具体规范与法律原则的协调统一，但对《解释一》既有原则的颠覆将导致一系列行业、地域规范性文件的失效，将对审理中案件的裁判造成困扰；第二种观点对既有原则的延续有利于现行相关文件的平稳过渡，但适用条件的严格化缺乏具体的细则，实际施工人举证责任的标准及尺度也难以把握。尽管《解释二》已正式发布，但在实践中关于实际施工人权利保护方式的争论仍在进行。
（二）《解释二》对实际施工人权益保护方式的具体修正
最高人民法院最终发布的《解释二》关于“实际施工人”权益的保护方式相较于《解释一》有所改变，具体内容对比如下：
| 《解释一》 |
《解释二》 |
第二十六条：实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。
实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院可以追加转包人或者违法分包人为本案当事人。发包人只在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。
|
第二十四条：实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。
第二十五条：实际施工人根据合同法第七十三条规定，以转包人或者违法分包人怠于向发包人行使到期债权，对其造成损害为由，提起代位权诉讼的，人民法院应予支持。 |
《解释二》对《解释一》有关“实际施工人”权益保护方式的内容从三个方面进行了修正：第一，对于追加转包人或者违法分包人，《解释一》规定为“可以追加”，《解释二》规定为“应当追加”，这主要是基于在审判实践中，如果转包人或者违法分包人不参加诉讼，案件事实难以查清，最终导致法律责任难以界定；第二，转包人或者违法分包人追加后，《解释一》规定为“当事人”，《解释二》规定为“第三人”，厘清了发包人、实际施工人与转包人或者违法分包人之间的法律关系，避免了审判实践中有的追加为共同被告、有的追加为第三人的情况；第三，增加了发包人向实际施工人支付工程价款的先决条件，即“查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额”，有利于法院在执行阶段的后续处理，但也无形之中增加了实际施工人的举证责任。
（三）《解释二》第二十五条“实际施工人代位权”的适用困境
立法者在《解释二》起草的过程中试图将建工实践的全貌体现在条文中，但从最终发布的版本看，《解释二》相较于《解释一》进行了规则的延承与创新，进一步推动了建设工程施工合同纠纷案件的审理，但至少在实际施工人保护方面仍存在一定问题。
尽管《解释二》对实际施工人保护的内容及规则进行了完善，但其修订仍存在一定问题，其中《解释二》第二十五“实际施工人代位权”的规定在实践中就存在适用的困境。一方面，如前所述，《解释二》第二十五条不能适用于层层转包、违法分包的情形中，而在建设工程施工领域，层层转包和违法分包是最常见的两种违法行为，本条款要求实际施工人的“前手”与发包人存在合同关系的规定，无疑给实际施工人证明身份增加了难度，若对这两种违法情形下实际施工人的代位权诉权进行限制，将不利于实际施工人在此两种情况下的权益保护；另一方面，依据《解释二》第二十五条的上位法来源，即《合同法》第七十三条关于代位权行使的相关规定，代位权的行使以债权合法且到期为前提，而在司法实践中实际施工人的认定往往以施工合同无效为背景，二者存在一定的矛盾关系。因此，《解释二》第二十五条在具体适用过程中最大的缺陷就在于代位权制度下的合法债权适使用前提与实际施工人背景中无效合同对应的债权性质问题，因此，如何去论证“合法且到期债权”是一个理论难题。
五、《解释二》实施背景下实际施工人权益保护的几点建议
笔者认为，尽管《解释一》关于实际施工人的相关规定在实践过程中存在一些问题，但基于目前我国建筑行业发展的现状，实际施工人保护制度仍有其存在的必要性。一方面，实际施工人制度自确立以来，对实际施工人及农民工权益的保护在一定程度上确实起到了一定的保障作用；另一方面，实际施工人制度确立以来国家立法及行政机关就该制度制定了一系列行业及地域性的补充适用规则及政策，一旦终止或者废除实际施工人制度将造成一系列法规及政策的适用冲突。因此，在《解释二》继续延承实际施工人制度的背景下，应重点关注如何有效的实施该制度以遵循立法本意，同时应通过严格的适用条件限制防止“滥诉”现象的发生。
（一）明确实际施工人的概念及主体范围
针对“实际施工人”制度在司法实践中出现的认定及归责混乱问题，以及部分专业分包单位、劳务班组、个人任意起诉、滥诉的问题，应首先解决对实际施工人主体范围不明确的问题。
首先，笔者认为实际施工人相较于施工合同的主体——发包人与承包人具有独立性。而其独立性主要表现在经济及责任承担上。具体而言，认定实际施工人的基础条件应是其实际投入了人力、资金、物料等施工要素资料，具有独立核算能力的经济实体或者个人，因此，具体参与某一工序施工作业的劳务人员应排除在实际施工人范围之外。
其次，实际施工人应与承包人具有合同联系，且不论这种合同联系是直接的合同关系还是层层转包下同一链条中的间接合同关系，当然，也要重点区分承包人与实际施工人通过签订《内部承包协议》等“名为内部承包实为违法分包、转包”的情形，在此情况下要同时依据前述核实违法分包人或转包人是否对项目工程进行了实质性的人、财、物的投入。另外，在《内部承包协议》中如有类似“管理费”或者不承担风险责任的其他费用的约定，也是认定实际施工人地位的重要依据。
（二）合理限定实际施工人代位权行使的条件
基于国家在短期内不会废除“实际施工人”制度的前提，针对《解释二》第二十五条实际施工人代位权的行使应加以适当限制，合理限定实际施工人代位权行使的条件及程序。一方面，在具体的案例中法院应当参照《合同法》第七十三条关于代位权行使的相关规定，如承包人怠于行使债权的形式应限于诉讼及仲裁。再如，实际施工人直接向发包人主张权利的范围应限于承包人对发包人的债权范围等。而对于建设工程实务中普遍存在的合同无效致使工程款具有“不合法”外观的情况，以及实际施工人对承包人的债权到期但承包人对发包人的债权未到期的现状，有必要通过实施细则或者司法判例的形式对上述两种特殊情况做特殊处理。但是，需要强调的是，根据建设工程司法实践对“合法有效”及“到期债权”的特殊处理并不代表放宽了实际施工人权利救济的适用规则，恰恰相反，前述仅仅是为了解决《解释二》第二十五条适用过程中与上位法可能引发的冲突问题，而在启动实际施工人权利救济模式的“门槛”应适当抬高。例如，实际施工人在主张通过《解释二》第二十五条直接向发包人主张权利时应对“债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害”的适用条件承担举证责任。具体而言，实际施工人在起诉时应当提供相应证据证明发包人可能欠付工程款，“或者其合同相对方有破产、下落不明、法人主体资格灭失”，以及其他资产恶化可能严重影响实际施工人权利实现的情形，在实际施工人不能提供前述证据而直接向发包人主张工程款的驳回其诉请。
（三）通过最高院示范案例统一裁判规则
在《解释二》颁布之前，全国各级法院对《解释一》第二十六条的适用就存在裁判标准混乱，法官自由裁量权大，甚至出现裁判结果相矛盾的情况。针对这些问题，在《解释二》就实际施工人保护相关条款适用未制定细则的情况下，最高人民法院应通过审理典型案例形成示范性、统一性的适用规则，对诸如实际施工人主体资格认定、欠付工程款范围举证责任的分配、到期债权的认定以及债权合法性、各方举证责任的范围和内容等问题的裁判标准与尺度加以明确。以引导地方法院在相关及相类似案件司法案件的审理及裁判。而地方各级法院在审理相关案件的过程中，应最大程度的与最高人民法院示范性案例的审理思路相一致，特别是在涉及到实际施工人主体资格认定、欠付工程款范围举证责任的分配、到期债权的认定以及债权合法性等问题，以此明确《解释二》第二十五条的适用标准，统一对实际施工人权利救济的司法裁判模式，维护司法权威及稳定。
总之，《解释二》第二十五条为实际施工人代位权诉讼提供了适用依据，但缺乏具体的适用细则与条件，需要在参照引用《合同法》第七十三条之普遍适用规则的同时，根据建设工程实践特点加以调整，以有效发挥《解释二》有效保护实际施工人权利且降低滥诉率的效果。同时，在《解释一》与《解释二》关于“实际施工人制度”的过渡期间，最高人民法院应通过发布指导性案例的方式统一裁判规则。
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